餐桌上的科學家

課徵含糖飲料稅 真能有效解決國民健康問題?

2019/01/22 5,479 0

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美國政府說:「因為人民太胖,所以政府要針對含糖飲料課稅」;台灣教育部說:「因為學生太胖,所以政府不准校園裡有含糖飲料」。這種針對單一食品推出限制令的政策,真的有效嗎?

課稅的理由-確定問題→提出解法→回頭檢視

各國政府都會以:「某物對健康不好」為理由,針對特定物品課徵「罪惡稅」。最常見的例子是香菸、酒精等。而這些物品通常都有以下特性(參考文獻一參考文獻二參考文獻三):

  1. 危害人民健康。
  2. 有外部成本。以香菸為例,因香菸使吸菸者耗費較多的醫療資源,因此需向吸菸者要求額外的外部成本(如:二手菸使他人健康受損等成本,只能由他人所承擔,稱為外部成本)

然而,通常被課徵「罪惡稅」的商品是少數人民才會購買(如:菸),或非生活必需品(如:酒)。而在本世紀初,歐美各國開始對「所有人都會買、生活必需品」的食物開始課徵「罪惡稅」,如:丹麥在2011年開始徵收「脂肪稅」、墨西哥在2014年徵收「含糖飲料稅」。(參考文獻四參考文獻五
政府以維護國民健康為由,針對特定商品徵收「罪惡稅」。常見的例子是菸和酒,近年來漸漸擴大到民生用品,如高脂肪、高糖分的食物。Photo by pxhere & pxhere & pixnio & wikimedia而此類罪惡稅政策的立論通常是「因為肥胖是大問題,所以提高含糖飲料價格,人民就會變瘦」。事實上他們的邏輯是:「人民過胖」→「含糖飲料課稅」→「人民減少購買」→「人民變瘦」。這種說法乍聽之下合理,但我們必須注意,有時候「聽起來好像合理,細究後可能是極為荒謬的」 [註1]。

所以政策出台前,需有合乎邏輯的脈絡。執行後,需有合理、可被檢視的數據,才能反推、檢討政策。換言之,政策邏輯的每個步驟都應該可被檢視,如:

「人民過胖」→「含糖飲料課稅」
當提出人民體重逐年上升的數據時,還要拿出購買含糖飲料量也同時上升的證據。因為變胖的起因不見得就是含糖飲料。

「含糖飲料課稅」→「人民減少購買」
當推出課稅的政策時,需舉出民眾會因此減少購買的證據。因為歷史上曾出現商品價格上升,人民的消費量反而增加的案例 [註2]。

「人民減少購買」→「人民變瘦」
當消費量確實減少後,需進一步證實國人的體重下降,才算是解決了最初的問題。

「含糖飲料稅」或「禁止校園有含糖飲料」等政策的邏輯。Image by 蔣偉倫整理繪製

課稅的失敗——不讓我買汽水,我可以買奶茶啊

而國外學者也注意到了政策邏輯的重要,因此美國耶魯大學(Yale University)等學者針對「有沒有變瘦」進行了研究。他們於《當代經濟政策》(Contemporary Economic Policy)上發表了研究,針對美國徵收軟性飲料稅(如:可樂、汽水)和國民體重指數(Body Mass Index, BMI)的關係,分析時間為1990至2006年。其研究結果可能會使各州政府感到尷尬,作者發現軟性飲料稅確實能改善美國民眾的BMI值,但效果微乎其微。稅率上升1%,民眾的BMI才下降0.003;作者認為即便採取2008年紐約州長激烈的稅率(18%),民眾的體重也不會因此有實質性的改善。

然而,為什麼會失敗呢?可能的原因是含糖飲料有許多商品可供取代,換句話說,當可樂價格變高,民眾可以轉向選購奶茶、果汁、紅茶等,而這些飲料的熱量可能比可樂更高!在《公共經濟學》(Journal of Public Economics)裡的一篇研究證實了這點,這篇報告發現飲料稅能降低青少年購買可樂、汽水等,但他們省下來的錢,卻可能買更多的全脂牛奶、果汁等,因此青少年的卡路里攝取量沒有因此降低(雖然說牛奶感覺上比較營養啦……)。

而檢視台灣的情況,咖啡廳、超商和手搖飲料店林立,含糖飲料的種類不僅多樣化,購買的管道更是便利,若是品項管制或限制特定區域的管制策略,應該無法收到很好的效果。

「含糖飲料稅」可能會失敗的原因。Image by 蔣偉倫整理繪製
在台灣,購買含糖飲料非常便利且多樣化,以產品的品項管制產品的政策,可能會無效。Photo by wikimedia & haylei wu

政策的履歷在哪裡?

施行政策前,政府有責任公開政策履歷。換句話說,應該說明「問題在那裡?」、「為什麼用這種解法?」以及「回頭看政策成效的檢核點是什麼?」。以衛生福利部(前衛生署)實施強制騎機車戴安全帽政策為例,當時機車數量逐年成長,但事故中因頭部外傷的死亡人數仍居高不下。而參考鄰國策略後,於1997年6月強制騎士戴安全帽,實施數年後重新檢視在機車交通事故中,因頭部外傷的死亡人數確實下降,因此證明了此作法是有效的政策。

1992至2001年與機車事故相關之數據。Image by 蔣偉倫根據文獻整理繪製現在政府皆強調政策溝通的重要性,因此在推行攸關群眾權益的政令前(如:教育部的校園禁止含糖飲料政策),應該要先說明政策履歷,同時提出有效的檢核辦法才能服眾,否則若又是一條「無效政策」,不僅勞民傷財,更是徒然耗損政府在民眾對政府的信心罷了。

註1:此類荒謬的說法例如:「如果通過同性婚姻,全球的愛滋患者就會為了藥物,透過假結婚湧入台灣」。事實上,英國早在2012年全面地提供免費藥物給國內患者,以該國的患者人數統計變化來看,愛滋病患者並沒有因為免費的藥物而湧入英國。

註2:此類違反直覺的商品稱為「季芬財」,如19世紀的英國,麵包價格上漲,其勞工們反而購買量增加。其原因為當時所有的食物價格都在上漲,而相較於肉品等,麵包是「漲幅較低」的食物,因此經濟上較脆弱的族群只好選擇增加麵包的購買量。