今年（2017年）7月，食品藥物管理署（食藥署）公告了「荷蘭、瑞典和日本牛肉及其產品之進口規定」，代表我國民眾即將可選購歐洲和日本牛肉，更表示了十多年的狂牛症陰影逐漸散去。狂牛症爆發至今已超過20年，經過這些年，我們已經知道什麼牛肉不能吃了嗎？
那些年紀、那些部位的牛肉不能吃？
早在1980年代，開始有牛隻出現攻擊頃向的報告在英國出現 [1]，而英國政府在促進經濟的壓力之下決定隱匿狂牛症疫情。但政府的掩蓋卻避免不了民眾的死亡，1995年，一名可能因食用牛肉而染上狂牛症的16歲少年死亡 [註1]，恐慌就此全面爆發。各國紛紛禁止歐洲牛肉、飼料進口，但為時已晚。數年之間狂牛症入侵北美、亞洲，當年英國政府隱匿疫情的決定，頓時成了全球性的危機，也成了政府在風險溝通上完美的負面教材。
圖1：左圖為罹患了狂牛症的病牛，呈現典型的症狀：四肢無力。右圖：因狂牛症而罹患新變種庫賈氏症（Variant Creutzfeldt-Jakob Disease, vCJD）的患者腦部切片，透過染色後可看到突變性蛋白所導致的類澱粉樣斑（紫色光芒狀）（庫賈氏症的症狀、現況等資訊請參考衛生福利部疾病管制署之資訊）。From: Wikipedia & wikipedia
時序來到今日，走過聞牛色變的年代，我們已經知道那些牛不能吃了嗎？透過歐盟的病牛數據分析，科學家發現超過99.95%的病牛都超過30月齡，僅有極少數的病牛發病於30月齡以下 [2, 3]。換言之，若欲開放他國牛肉進入台灣，可針對肉牛的月齡設立門檻，只允許較安全的幼牛肉品。
而在高風險組織的判定上，科學家先是在病牛大腦裡發現海綿狀的空洞，進而發現病原體是致命的突變性蛋白PrPRes（protease-resistant Prion Protein）[註2]。而研究也發現，突變性蛋白PrPRes在病牛體內不同組織的含量比例也有所差異，其中大腦、眼睛、脊髓、扁桃腺、腸和腸系膜等組織，其突變性蛋白PrPRes含量較高，被世界動物衛生組織（World Organisation for Animal Health, OIE）定義為「特定風險組織」（Specified Risk Material, SRM） [4-8]。換言之，若欲開放他國牛肉進入台灣，可限制肉牛的特定部位，禁止高風險的肉品進入台灣。
圖2：牛體內可能含PrPRes的比例 [9]。
所以科學告訴我們，在國際貿易裡，如果要避免狂牛症，可設立兩個門檻，分別是：1) 限定特定月齡的幼牛進口；2) 排除特定部位肉品來台。
現在的日本、荷蘭牛肉，在國際上屬於什麼情況？
歷經風雲變色的狂牛症，近年來各國嚴密的檢疫和監控，因飼料或肉品而導致的狂牛症幾乎絕跡。而根據OIE在今年5月發布的各國狂牛症風險列表 [10]，日本和荷蘭屬於「風險可忽略（Negligible BSE risk）」國家。
- 風險可忽略（Negligible BSE risk）國家：日本、荷蘭、瑞典、美國等47國。
- 風險已控制（Controlled BSE risk）國家：台灣、加拿大、法國、愛爾蘭等六國 [註3]。
而風險可忽略國家的牛肉產品，由於有良好的監控能力和記錄，所以在OIE的貿易建議中，這些國家的牛肉，是不分月齡、部位，都是安全可食的。換言之，以國際標準來說，荷蘭、日本的牛肉、牛內臟等，不限月齡和部位，都是安全可食用的 [11] [註4]！
而今年7月的公告裡，我國食藥署針對荷蘭、日本的牛肉設下了月齡和部位的限制 [13]。所以相較於國際認定，我國針對荷、日牛肉，設定的是更嚴格的門檻 [註5]。
圖3：狂牛症風險國家地圖 [12]
日本、荷蘭牛欲叩關，台灣食藥署何時開始準備？作了那些事？
當然，科學的數據都是紙上談兵，沒到現場檢視的話，當然什麼都是好棒棒～荷蘭、日本從2006、2007年開始向我國申請牛肉的進口許可，而經過衛生福利部食藥署（前衛生署食品藥物管理局）牛海綿狀腦病專家諮詢會審議，認為從書面報告中可判定該國的風險應可接受，接下來可派員前往該國查廠 [14]。而台灣政府也在2013年10月，以及2014年9月前往荷蘭與日本查廠。
觀察的重點是從牛隻變成肉品的過程。荷蘭行訪查了飼料場、牧場、屠宰廠等；而日本則訪查了肥育場、屠宰場等。報告中盡力地敘明了查廠過程、現場抽問結果等。報告中詳述了查廠的細節 [14]，如：
- 「屠體以吊軌運行，掛勾間距離為950 mm，未見有屠體互相碰撞現象。」
- 「分切室溫度訂為10℃，現場紀錄為8.3℃......包裝區金屬探測二台，標的為鐵（敏感度分別2.5與3.0 mm）及不鏽鋼（敏感度分別為9與10.0 mm）...... 」
- 「牛隻擊昏孔皆以海綿塞住，現場觀察該廠使用之海綿塞似閉阻效果不佳，仍有部分組織液疑似自擊昏孔滲出。」
報告也記載了荷、日方的回應，分別回應了查廠團所提出的牛舌切除方式、福島核災影響等問題。兩份報告的結論是「皆未發現重大缺失」。而食藥署於2017年委請台灣大學進行風險評估 [7, 8]。食藥署綜合台大的風險評估報告、現場查廠、專家諮詢會的討論後，最後決定設下荷蘭牛12月齡、日本牛30月齡門檻，並排除內臟等高風險組織等產品，允許兩國牛肉重新進口來台，以饗我國民眾。
But，荷蘭、日本牛議題，食藥署少做了什麼？
然而，本篇並不是政府的護航文，接下來就要談談在這個議題裡，我國政府還少做了什麼！
第一點：2016年以前的會議記錄品質，奇差無比
在撰寫本文的過程當中，我試圖檢視《牛海綿狀腦病專家諮詢會》的歷次會議記錄，了解專家們對於荷、日兩國牛肉品質和風險管控的看法，沒想到官網上的會議記錄品質令人瞠目結舌。2014年至2016年間的會議記錄裡，關於荷蘭牛肉的記錄僅一百多個字，而日本牛肉的危害風險、出國報告的討論，居然僅有4個字（圖4）。當年食藥署資料保存和開放的精神，令人難以置信。
筆者曾從官網裡下載並詳閱出國查廠團的報告，雖未致完美無缺（缺乏影音資料是可惜之處），但內容可謂之盡心盡力。當時諮議會針對兩國的風險情況、查廠報告，應該有熱烈的討論，沒想到會議記錄卻疏漏百出，令人感到十分失望。幸好2016年中期後，食藥署的會議記錄有了大幅度的改善，開始有了委員們各自的發言記錄（圖5），如此才知道個別專家們對於他國肉品的管控建議，以及我國民眾的食用風險觀點。食藥署去年起的進步令人欣慰，可惜的是當年會議記錄的缺失，讓這項政策的履歷有了難以彌補的缺憾 [註6]。
圖4：牛海綿狀腦病專家諮詢會於2014年之部分會議記錄 [15]。
圖4：牛海綿狀腦病專家諮詢會於2016年之部分會議記錄 [15]。
第二點：風險溝通仍有進步空間
食品的風險分析由三項要素組成：「風險評估」、「風險管理」和「風險溝通」 [16]。在荷、日牛肉進口議題裡，政府的風險評估和風險管理做得不錯（我真心認為），但風險溝通還仍有相當的進步空間。食藥署雖然製備了懶人包，但其內容僅傳達了－「民眾可安心選購」訊息，缺少「為什麼以前不能吃，現在可以安心吃？」、「兩國的文化有差異，所以荷、日做了什麼改善？」等政策履歷。再者風險溝通缺乏分眾概念和未能融入目標客群生活，讓人對於此波宣傳沒有太大感受。
國外的研究告訴我們，單向地提供民眾資訊，並不會改變民眾的態度，特別是在爭議性高的科學議題中更是如此（如：食品、能源等） [17]。研究認為，政府或企業對民眾進行風險溝通時，必須要體認到－「公眾其實不存在」。人民是由許多分眾所構成，因此必須先細分出各種利害關係人（如：家庭主婦、本國牧場主、媒體記者等），進而針對目標受眾設計客製化的資訊和傳播平台 [18]。而在資訊的設計上，需從目標受眾的角度出發，要將資訊融入受眾的日常生活當中，並且要包含他們所關心的訊息 [18]。人民是由許多分眾所構成，分眾們所關心的事項和習慣也不同，用單一教材或平台進行溝通幾乎是不可能會成功的。
後語
簡要來說，這次荷蘭、日本牛肉來台，確實看到了食藥署在風險評估和風險管理的努力。而會議記錄的缺憾和風險溝通的不足，雖然令人惋惜，但往好處想，也可算是食藥署下一階段努力的目標。期許政府和民眾在「溝通」上一起努力，慢慢地讓求知變成一種常態，讓溝通變成一種習慣。
＊本文感謝衛生福利部台東醫院檢驗科張昱維（Yu-Wei Chang)協助
